最高人民法院关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函
(2002)民立他字第53号
湖北省高级人民法院：
你院《关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的请示》收悉。经研究，同意你院倾向性意见。检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理，如已受理，应当驳回起诉。
二○○四年六月十七日
附：
关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的请示与答复
一、基本案情
2001年11月26日，恩施市人民检察院以原告身份，向恩施市人民法院提起民事诉讼，称被告张苏文在1993年至1995年承包该市农资公司加油站期间，经税务机关核定，获取期初存货已征税金73259.27元和留抵税金57241.84元的资料两套。1995年12月7日，张苏文调任恩施市石油公司经理。任职期间，该市石油公司租赁了农资公司加油站。此后，张苏文将两套抵扣税资料交石油公司，并安排会计人员计入其个人往来(应付款——张苏文)，以转个人集资、取现金等方式从石油公司账上获取资金130501.11元。后经调查，由于农资公司加油站不符合抵扣条件和政策调整等原因，原经税务机关核定的两套抵扣税资料实际不能实现抵扣，故张苏文应返还已被其占有的国有资产130501.11元。此款经恩施市人民检察院多次催促，市石油公司不主张权利，故迟迟不能追回。恩施市人民检察院遂以返还国有资产为由提起民事诉讼。恩施市人民法院经审查受理了此案。
二、争议焦点
检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份提起民事诉讼是否有法律依据。
恩施市人民检察院认为检察机关可以代表国家提起民事诉讼，理由是：
1．《中华人民共和国宪法》第十二条规定：“国家保护社会主义公共财产，禁止任何组织、个人用任何手段侵占或破坏国家和集体财产。”当单位、个人的职务行为违法，造成国有资产流失时，作为法律监督机关的人民检察院，应当行使监督权，防止国有资产流失；
2．《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”而《国有资产管理法》规定，国有资产管理者在国有资产受到侵害时，必须依法保护。这表明，此时的国有资产管理者对其国有资产并不享有自由处分权。如其放弃主张权利，则必须依法纠正；
3．《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定的支持起诉应理解为包括支持起诉和提起诉讼两种方式；
4．2000年，最高人民检察院发出了《关于强化检察职能、依法保护国有资产的通知》，检察机关应充分发挥检察职能，对侵害国家利益、社会公共利益的民事违法行为提起诉讼；
5．1997年后，河南、黑龙江、四川等地法院曾受理、判决过这类民事案件。
被告张苏文认为恩施市人民检察院不具备诉讼主体资格，人民法院应驳回其起诉。
三、湖北省高级人民法院的意见
此案经湖北省高级人民法院审判委员会讨论，倾向性意见认为：检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼没有法律依据。理由是：
1．《中华人民共和国民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”首先，检察机关对其起诉的标的即国有资产并不享有所有权，检察机关与被告之间不具有权利义务关系；其次，民法属私法范畴，《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条也规定，“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，检察机关以代表国家为由提起民事诉讼，侵害了实际权利人的合法权利；再次，保护国有资产不受损失是应当的，但不能与平等主体之间的民事关系混为一起。对于确有造成国有资产流失犯罪行为的，检察机关可以依照刑法的有关规定，追究国有资产主管人的刑事责任，也可依照《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条的规定督促或支持权利人起诉。
2．人民检察院作为宪法规定的法律监督机关，应当按照《人民检察院组织法》的规定行使职权和履行职责，《人民检察院组织法》第5条明确规定了人民检察院的职权范围：(1)对于叛国罪、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。(2)对于直接受理的刑事案件，进行侦查。(3)对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关侦查活动是否合法，实行监督。(4)对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(5)对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。并不包括为保护国有资产和公共利益以原告身份代表国家提起民事诉讼。
四、最高人民法院立案庭意见
思施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的请示，经研究，同意湖北省高级人民法院倾向性意见。检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理；如已受理，应当驳回起诉。
五、评析
观点一：检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼没有法律依据，也不符合现行民事诉讼法的规定。理由是：
1．检察机关为保护国有资产和公共利益，以原告身份提起民事诉讼，目前缺少法律依据，也超出了《人民检察院组织法》规定的检察机关的职责，与我国宪法确立的检察机关是法律监督机关的原则不符。如果赋予检察机关代为起诉的职权，同时，该机关又具有法律监督的职能，将导致民事诉讼中当事人诉讼地位和诉讼权利的不平等，违反民事诉讼的基本原则，造成民事诉讼秩序混乱。
2．《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这虽是检察机关支持民事起诉的法律依据。但这里的“支持起诉”应理解为仅指检察机关向人民法院申明支持态度，或向受害单位、个人提供必要帮助。而不应扩大理解为支持起诉与提起诉讼两种方式。因为，从字义解释，“支持起诉”为支持他人起诉；“提起诉讼”为本人向法院起诉。
3．按照《民事诉讼法》第一百零八条规定，提起诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。本案可能存在张苏文侵占公有资产，有关单位怠于行使权力而使国家利益受到损害的情况。但与案件有直接利害关系的应是国家，而非某一具体的公民、法人、或者组织，亦非恩施市人民检察院。因此，其并非适格的原告。除非法律规定，此情况下，国家即检察机关，检察机关即国家；或者检察机关可代表国家提起民事诉讼。
观点二：我国民事诉讼立法应确立公益诉讼制度，基于保护国有资产和公共利益等考虑，赋予检察机关提起民事、行政诉讼的权利。
所谓公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织、个人，根据法律的授权，对违反法律侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的活动。
公益诉讼与私益诉讼相对应。一般而言，私益诉讼是因保护公民、法人的合法民事权益而引发的诉讼；公益诉讼则是因保障公共利益而引发的诉讼。公益诉讼既可以由国家授权的检察机关和政府机关代表国家提起公诉，又可以由利害关系人以国家授权机关的名义或以个人的名义提起诉讼。
公益诉讼源于罗马法，其理论依据是国家公权对私法活动的必要干预。意思自治原则和处分原则是私法的基本原则，但这一原则并不是绝对的。国家必要干预不是否认民法的私法性质，而是对借口意思自治原则和处分原则实施民事行为侵害国家和公众利益的行为，在双方受益，国家受害，无人起诉；或者国家利益、社会公益和个人利益受损，当事人不诉、不能诉、怠诉的情况下，进行必要的干预。
公益诉讼在英美法系国家的大致情况是：《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等7种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。《美国区法院民事诉讼法规》第17条规定，在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。典型的有相。关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长(或国家或州)的名义起诉。职务令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员未履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起请求禁止公共资金违法支出的诉讼。
法国、德国、日本的民事诉讼法律制度中都规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼，并可以上诉。特定案件的范围，一般包括三类：(1)涉及亲子关系、婚姻无效、监护、禁治产人的案件；(2)雇佣劳动案件；(3)个人破产、法人清算重整的案件等。
我国理论界对检察机关为保护国有资产、维护社会公共利益，提起民事诉讼，是较普遍认可的。只是对检察机关的法律地位，有当事人说和监督机关说的争论。未来趋势应是在《民事诉讼法》修改中增加这方面的制度。从社会生活的角度看，我国经济体制改革过程中，国有资产流失是个极为严重的问题，国家国有资产部门调查，共有10大流失渠道，58种表现。这种现象必须制止。为保护国有资产和公共利益，建立公益诉讼法律制度是十分必要的。
观点三：为保持司法统一，人民法院必须严格依法受理案件，以免引起司法秩序混乱。
近年来，地方人民法院受理、审理检察机关为原告的“民事案件”屡见报端。如2002年，山西省法院审结了两起由检察院提起的民事诉讼，一例是河津市中医院未经市国有资产管理局的同意评估而擅自转让办公用房及设施，为保护国有财产，检察院积极主动代表国家提起诉讼；另一例是国有企业乡宁县煤运公司在代替被保证人履行债务之后，怠于行使对被保证人的追偿权，检察院为追回国有的财产而提起诉讼。法院受理这类案件的动机是好的，据反映，社会效果也是好的。但重要的一点是有无法律依据，这是关系法律统一实施的重大原则问题。